“軍政、訓(xùn)政、憲政”三階段理論是孫中山設(shè)計的政治路線圖。1923年1月29日，孫中山于《申報》五十周年紀念專刊上發(fā)表《中國革命史》一文，稱:“從事革命者，于破壞敵人勢力之外，不能不兼注意于國民建設(shè)能力之養(yǎng)成，此革命方略之所以必要也。余之革命方略，規(guī)定革命進行之時期為三:第一為軍政時期，第二為訓(xùn)政時期，第三為憲政時期。”

鑒于辛亥革命后中國不僅沒有走向民主共和的道路，卻相反走向了軍事強人政治，國家因經(jīng)內(nèi)戰(zhàn)四分五裂的經(jīng)驗，他認為其原因就在于“由軍政時期一蹴而至憲政時期，絕不予革命政府以訓(xùn)練人民之時間，又絕不予人民以養(yǎng)成自治能力之時間，于是第一流弊，在舊污未能蕩滌，新治無由進行。第二流弊，在粉飾舊污，以為新治。第三流弊，在發(fā)揚舊污，壓抑新治。更端言之，第一為民治不能實現(xiàn)，第二為假民治之名，行專制之實。第三，則并民治之名而去之也。”軍政時期即“以黨建國”的暴力革命時期，訓(xùn)政時期即“以黨治國”時期，憲政時期即“還政于民”時期。

1924年孫中山發(fā)表了《國民政府建國大綱》，集中闡述了他三階段的政治主張:“在軍政時期，一切制度悉隸于軍政之下。政府一面用兵力掃除國內(nèi)之障礙；一面宣傳主義以開化全國之人心，而促進國家之統(tǒng)一”；“凡一省完全底定之日，則為訓(xùn)政開始之時，而軍政停止之日”；“在訓(xùn)政時期，政府當(dāng)派曾經(jīng)訓(xùn)練、考試合格之員，到各縣協(xié)助人民籌備自治。其程度以全縣人口調(diào)查清楚，全縣土地測量完竣，全縣警衛(wèi)辦理妥善，四境縱橫之道路修筑成功；而其人民曾受四權(quán)使用之訓(xùn)練，而完畢其國民之義務(wù)，誓行革命之主義者得選舉縣官，以執(zhí)行一縣之政事；得選舉議員，以議立一縣之法律，始成為一完全自治之縣。一完全自治之縣，其國民有直接選舉官員之權(quán)，有直接罷免官員之權(quán)，有直接創(chuàng)制法律之權(quán)，有直接復(fù)決法律之權(quán)”；“凡一省全數(shù)之縣皆達完全自治者，則為憲政開始時期，國民代表會得選舉省長，為本省自治之監(jiān)督。至于該省內(nèi)之國家行政，則省長受中央之指揮”，“全國有過半數(shù)省分達至憲政開始時期，即全省之地方自治完全成立時期，則開國民大會決定憲法而頒布之”；“憲法頒布之后，中央統(tǒng)治權(quán)則歸于國民大會行使之，即國民大會對于中央政府官員有選舉權(quán)，有罷免權(quán)；對于中央法律有創(chuàng)制權(quán)，有復(fù)決權(quán)”；“憲法頒布之日，即為憲政告成之時，而全國國民則依憲法行全國大選舉。國民政府則于選舉完畢之后三個月解職，而授政于民選之政府，是為建國之大功告成。”

以上的這段話明確表明了軍政、訓(xùn)政、憲政三階段的演進標準，即國民政府用武力完全占領(lǐng)一個省，即該省進入訓(xùn)政階段；在此階段，政府派員訓(xùn)練、協(xié)助人民建立一個自治的縣，并直接選舉縣級官員；當(dāng)一個省所有的縣完全自治后，即該省就進入憲政階段，可以選舉省長；當(dāng)全國有一半的省進入憲政階段后，即全國進入憲政階段，頒布憲法，由人民選舉新的中央政府，而國民政府完成了自己的使命，就此解職。孫中山并沒有給出三階段的具體時間表，而是提出了一個比較明確的標準。

1928年10月，隨著張學(xué)良的東北易幟，中國至少在名義上統(tǒng)一于青天白日旗下。國民黨中央常委會根據(jù)《國民政府建國大綱》，通過并公布了《中國國民黨訓(xùn)政綱領(lǐng)》，宣布中華民國由“軍政”時期進入“訓(xùn)政”時期。《訓(xùn)政綱領(lǐng)》要點為:

1、中華民國于訓(xùn)政期間，由中國國民黨全國代表大會代表國民大會領(lǐng)導(dǎo)國民行使政權(quán)；

2、國民黨全國代表大會閉會時，以政權(quán)付托中央執(zhí)行委員會執(zhí)行之；

3、同時，由國民黨訓(xùn)練國民逐漸推行選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決四種政權(quán)；

4、國民政府總攬行政、立法、司法、考試、監(jiān)察五種治權(quán)，但國民政府重大國務(wù)之施行，要受國民黨中執(zhí)委政治會議指導(dǎo)監(jiān)督。

這些規(guī)定成為訓(xùn)政時期國民黨當(dāng)局黨政關(guān)系的最高原則。國民黨元老胡漢民認為國民黨就是“訓(xùn)政保姆”:“國民在政治的知識與經(jīng)驗的幼稚上，實等于初生之嬰兒；中國國民黨者，即產(chǎn)生此嬰兒之母；既產(chǎn)之矣，則保養(yǎng)之，教育之，方盡革命之責(zé)；而訓(xùn)政之目的，即以保養(yǎng)、教養(yǎng)此主人之成年而還之政，為其全部之根本精神。”針對指責(zé)國民黨是“一黨專政”的言論，胡漢民進行了反駁:“于建國治國之過程中，本黨始終以政權(quán)之保姆自任。其精神與目的，完全歸宿于三民主義之具體的實現(xiàn)。不明斯義者，往往以本黨之訓(xùn)政主義，比附于一黨專政之階級專政論，此大謬也！”

但反對者并沒有停止批評，胡適于1929年5月發(fā)表了《人權(quán)與約法》一文，要求“快快制定約法以確定法治基礎(chǔ)”；“快快制定約法以保障人權(quán)”，強調(diào)訓(xùn)政不能沒有法治。1931年2月，國民黨高層內(nèi)部為是否制定訓(xùn)政期間的約法發(fā)生了激烈的沖突。

立法院長胡漢民反對制定約法，他認為孫中山的遺教和著作就是訓(xùn)政期間的最高綱領(lǐng)，沒有必要新制定一部約法；而國民政府主席蔣中正則極力主張制定約法，沖突以蔣中正拘押胡漢民，罷免其立法院長而結(jié)束。幾天后，3月2日，國民黨中央常務(wù)會議臨時會議議決:國民會議決制定約法，推吳敬恒、李煜瀛、王寵惠、于右任、丁惟汾、蔡元培、葉楚傖、邵元沖、劉蘆隱、孔祥熙、邵力子為約法起草委員。同年5月1日，中央全體執(zhí)監(jiān)委員臨時會議通過約法草案，國民政府于是年6月1日正式公布了《中華民國訓(xùn)政時期約法》。約法的產(chǎn)生竟然是蔣中正運用非程序手段的結(jié)果，這真是中國式的幽默。

《約法》分為“總綱”、“人民之權(quán)利義務(wù)”、“訓(xùn)政綱領(lǐng)”、“國民生計”、“國民教育”、“中央與地方之權(quán)限”、“政府之組織”、“附則”共八章八十九條，其核心第三章“訓(xùn)政綱領(lǐng)”明確規(guī)定“訓(xùn)政時期由中國國民黨全國代表大會代表國民大會行使中央統(tǒng)治權(quán)”，“中國國民黨全國代表大會閉會時其職權(quán)由中央執(zhí)行委員會行使之”，“選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決四種政權(quán)由國民政府訓(xùn)導(dǎo)之”，“行政、立法、司法、考試、監(jiān)察五種治權(quán)由國民政府行使之”。《約法》肯定了人民的“權(quán)利”、“自由”，第二章“人民之權(quán)利義務(wù)”規(guī)定:“國民無男女種族宗教階級之區(qū)別在法律上一律平等”，“人民非依法律不得逮捕拘禁審問處罰”，“人民之住所非依法律不得侵入搜索或封錮”，人民有信仰宗教、遷徙、通信通電秘密、結(jié)社集會、發(fā)表言論或刊行著作、請愿等自由，“非依法律不得停止或限制之”。

這是國民政府發(fā)布的第一部憲法性文件，明確了以黨代政原則，國民黨最高權(quán)力機構(gòu)即是國家最高權(quán)力機構(gòu)。政府由黨直接組織，中央所有政府機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)官員皆由國民黨中央執(zhí)行委員會選任；法律的制定、修正和解釋權(quán)，一切立法原則的決定權(quán)，均由黨的機構(gòu)執(zhí)掌，黨的決議具有法律效力；國家行政決策權(quán)亦屬黨的機構(gòu)，中央政府本身無權(quán)決定重大問題，一切聽命于黨的機構(gòu)，政府為一黨專政的工具。但同時，約法也明確保障了人民的宗教、結(jié)社、言論、請愿、秘密通信的權(quán)利和自由，比起此前的《訓(xùn)政綱領(lǐng)》是一大進步。

在以黨治國的運行機制中，國民黨中央執(zhí)行委員會政治會議的地位和作用起到了黨與國之間的橋梁作用，它由中央執(zhí)行委員會、中央監(jiān)察委員會與國民政府成員組成，“政治會議為全國訓(xùn)政之發(fā)動與指導(dǎo)機關(guān)，……對于黨為其隸屬機關(guān)，但非處理黨務(wù)之機關(guān)；對于政府，為其根本大計與政策方案的發(fā)源之機關(guān)，但非政府本身機關(guān)之一。換言之，政治會議實際上總握訓(xùn)政時期一切根本方針之抉擇權(quán)，為黨與政府間唯一之連鎖。”

雖然這部約法的核心是以黨治國，但它也開宗明義聲稱:“國民政府本革命之三民主義五權(quán)憲法以建設(shè)中華民國，既由軍政時期入于訓(xùn)政時期，允宜公布約法共同遵守，以期促成憲政，授政于民選之政府。”說明國民黨在理論上承認憲政是自己的政治目標，訓(xùn)政是為達到憲政的一種過渡政治。早在1929年，國民黨就宣布了訓(xùn)政期限為6年，這決定了訓(xùn)政是一個有著時間限制的過渡階段。

盡管國民黨以“訓(xùn)政保姆”自任，但訓(xùn)政伊始，國民黨的訓(xùn)政理論就遭到了強烈攻擊，反對“一黨專政”、“以黨治國”，要求“還政于民”的批評聲不絕于耳。《約法》公布不久，就發(fā)生了918事變，為了抗日救亡，團結(jié)全中國最廣大的人士成了必然的選擇，而早日實行憲政似乎就成了最好的道路。國民黨中央的高層也出現(xiàn)了支持“結(jié)束訓(xùn)政，實行憲政”的要求。早在1931年10月，孫科提出了“速開黨禁，實行民治”的主張。1932年4月，剛上任不久的立法院長孫科發(fā)表了《抗日救國綱領(lǐng)草案》，提出“于最近期間，籌備憲政之開始”，并要求開放黨禁，遭到了時任行政院長汪精衛(wèi)、監(jiān)察院長于右任的公開反對。于是這三位國民政府的院長進行了公開點名的辯論，引發(fā)了一場關(guān)于憲政與訓(xùn)政的全社會的大辯論，大大推動了國民黨的憲政步伐。同年12月20日國民黨四屆三中全會第三次大會決議，通過孫科等提案:積極進行地方自治工作，并于1935年3月召開國民大會，議決憲法，從速起草憲法草案。1933年1月，立法院指定了以孫科為首的憲法起草委員會，正式開始了憲法草擬工作，次年10月，憲法草案于立法院二讀通過。1935年10月，國民黨召開了第五次全國代表大會，大會宣言提出:“開憲治，修內(nèi)政，以立民國確實鞏固之基礎(chǔ)”，“國民大會須于二十五年（即1936年）以內(nèi)召集之，憲法草案并須悉心修訂，俾益臻于完善”。隨后的12月4日，國民黨五屆一中全會決議第二年5月5日宣布憲法草案，11月12日召開國民大會，10月10日前代表選舉完畢。1936年4月23日，國民黨中常委通過了《憲法草案修正原則》，及《國民大會組織法》、《代表選舉法修改原則》，1936年5月5日，國民政府準時公布了《中華民國憲法（草案）》，這份憲草因此又稱之為《五五憲草》。

《五五憲草》分為“總綱”、“人民之權(quán)利義務(wù)”、“國民大會”、“中央政府”、“地方制度”、“國民經(jīng)濟”、“國民教育”、“憲法之實施和修改”共八章，其特點為：

1、保障人民之自由權(quán)利:因制定于抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)之前，鑒于當(dāng)時之憲政運動，是集中國力以救國的運動，因此對于人民的自由權(quán)利，采取間接保障制度，有關(guān)條文，多有“非依法律不得限制之”的規(guī)定；

2、行使政權(quán)之國民大會:遵照權(quán)能劃分的理論，規(guī)定國民大會之職權(quán)，為選舉、罷免政府重要官員，創(chuàng)制、復(fù)決法律，修改憲法，憲法賦予之其它職權(quán)等六項之多，足以收政權(quán)機關(guān)合理控制治權(quán)的實效。

3、行使治權(quán)之總統(tǒng)與五院:規(guī)定總統(tǒng)及立法、司法、考試、監(jiān)察四院，皆對國民大會負責(zé)；行政院院長對總統(tǒng)負責(zé)，“政府有能，人民有權(quán)”；行政院與立法院之關(guān)系，互相平等。

4、均權(quán)主義與地方制度:對于中央與地方權(quán)限規(guī)定:實行縣自治，“凡事務(wù)有因地制宜之性質(zhì)者，劃為地方自治事項。”

5、國民經(jīng)濟與教育:將國民經(jīng)濟與教育兩大問題，各列專章，共有二十三條，為實現(xiàn)民生主義的必要措施。

1936年5月14日，國民政府公布《國民大會組織法》和《國民大會代表選舉法》，其中規(guī)定:“國大”代表總數(shù)為1，200名。選舉分為區(qū)域選舉、職業(yè)選舉、特種選舉三種。區(qū)域代表和職業(yè)代表的候選人，分別由各縣之鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長、坊長和機關(guān)職員推選，最后由國民黨政府指定。國民黨中央執(zhí)行委員、監(jiān)察委員(按:共計140人)為“當(dāng)然代表”。至于選民資格則規(guī)定:年滿20歲的中華民國國民，“經(jīng)公民宣誓者，才有選舉代表之權(quán)。”由于中日關(guān)系又趨于緊張，華北地區(qū)的國大代表未能及時選出，國民大會無法按時召開。同年12月12日，爆發(fā)“西安事變”，國內(nèi)形勢發(fā)生了戲劇性的轉(zhuǎn)折，因此1937年2月20日國民黨五屆三中全會議決國民大會定于本年11月12日召開。

1937年4月，立法院又對《國民大會組織法》和《國民大會代表選舉法》進行了修改，鑒于人們的反對，取消了由國民黨政府指定候選人的辦法，但同時卻又規(guī)定:另設(shè)“指定代表”240人，國民黨候補中、監(jiān)委員(按:共計68人)也得為“當(dāng)然代表”。這樣，“當(dāng)然代表”、“指定代表”、“特種選舉代表”總計達600多人，占代表總數(shù)的40%，其余的則為區(qū)域和職業(yè)的兩種“民選”代表。至1937年夏，除河北、察哈爾、北平、天津、東北、臺灣等地或被日本占領(lǐng)，或“華北自治”情形特殊以外，其余各地的國大代表選舉均已完成，然而正在此時抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)，國民大會無法按時召開，自此中國的憲政之路被嚴重阻斷，中國進入了戰(zhàn)時狀態(tài)。

軍政、訓(xùn)政、憲政三階段理論充滿了爭議，支持者認為這是中國民主化的必由道路，中國人由于缺乏民主經(jīng)驗，空有憲法之名，但無法有效履行憲法，反而會被某一政治集團或強人利用。孫中山認為:“不經(jīng)訓(xùn)政時代，則大多數(shù)之人民久經(jīng)束縛，雖驟被解放，初不了知其活動之方式，非墨守其放棄責(zé)任之故習(xí)，即為人利用陷于反革命而不自知。”正是出于這種考慮，孫中山才設(shè)想出了這一理論。而胡漢民的“訓(xùn)政保姆論”更是這一理論的生動形象的闡釋。反對者以胡適為代表:“我們可以明白中山先生的主張訓(xùn)政，只是因為他根本不信任中國人民參政的能力”；“人民需要的訓(xùn)練是憲法之下的公民生活。政府與黨部諸公需要的訓(xùn)練是法治之下的政治生活。‘先知先覺’的政府諸公必須自己先用憲法來訓(xùn)練自己，裁制自己，然后可以希望訓(xùn)練國民走上共和的大路”；“絕少數(shù)的人把持政治的權(quán)利是永不會使民眾得著現(xiàn)代政治的訓(xùn)練的。最有效的政治訓(xùn)練，是逐漸放開政權(quán)，使人民親身參加政治里得到一點政治訓(xùn)練。說句老實話，學(xué)游泳的人必須先下水，學(xué)彈琴的人必須先有琴彈。憲政是憲政的最好訓(xùn)練。”