“軍政、訓(xùn)政、憲政”三階段理論是孫中山設(shè)計(jì)的政治路線圖。1923年1月29日，孫中山于《申報(bào)》五十周年紀(jì)念專刊上發(fā)表《中國(guó)革命史》一文，稱:“從事革命者，于破壞敵人勢(shì)力之外，不能不兼注意于國(guó)民建設(shè)能力之養(yǎng)成，此革命方略之所以必要也。余之革命方略，規(guī)定革命進(jìn)行之時(shí)期為三:第一為軍政時(shí)期，第二為訓(xùn)政時(shí)期，第三為憲政時(shí)期?！?/span>

鑒于辛亥革命后中國(guó)不僅沒有走向民主共和的道路，卻相反走向了軍事強(qiáng)人政治，國(guó)家因經(jīng)內(nèi)戰(zhàn)四分五裂的經(jīng)驗(yàn)，他認(rèn)為其原因就在于“由軍政時(shí)期一蹴而至憲政時(shí)期，絕不予革命政府以訓(xùn)練人民之時(shí)間，又絕不予人民以養(yǎng)成自治能力之時(shí)間，于是第一流弊，在舊污未能蕩滌，新治無由進(jìn)行。第二流弊，在粉飾舊污，以為新治。第三流弊，在發(fā)揚(yáng)舊污，壓抑新治。更端言之，第一為民治不能實(shí)現(xiàn)，第二為假民治之名，行專制之實(shí)。第三，則并民治之名而去之也?！避娬r(shí)期即“以黨建國(guó)”的暴力革命時(shí)期，訓(xùn)政時(shí)期即“以黨治國(guó)”時(shí)期，憲政時(shí)期即“還政于民”時(shí)期。

1924年孫中山發(fā)表了《國(guó)民政府建國(guó)大綱》，集中闡述了他三階段的政治主張:“在軍政時(shí)期，一切制度悉隸于軍政之下。政府一面用兵力掃除國(guó)內(nèi)之障礙；一面宣傳主義以開化全國(guó)之人心，而促進(jìn)國(guó)家之統(tǒng)一”；“凡一省完全底定之日，則為訓(xùn)政開始之時(shí)，而軍政停止之日”；“在訓(xùn)政時(shí)期，政府當(dāng)派曾經(jīng)訓(xùn)練、考試合格之員，到各縣協(xié)助人民籌備自治。其程度以全縣人口調(diào)查清楚，全縣土地測(cè)量完竣，全縣警衛(wèi)辦理妥善，四境縱橫之道路修筑成功；而其人民曾受四權(quán)使用之訓(xùn)練，而完畢其國(guó)民之義務(wù)，誓行革命之主義者得選舉縣官，以執(zhí)行一縣之政事；得選舉議員，以議立一縣之法律，始成為一完全自治之縣。一完全自治之縣，其國(guó)民有直接選舉官員之權(quán)，有直接罷免官員之權(quán)，有直接創(chuàng)制法律之權(quán)，有直接復(fù)決法律之權(quán)”；“凡一省全數(shù)之縣皆達(dá)完全自治者，則為憲政開始時(shí)期，國(guó)民代表會(huì)得選舉省長(zhǎng)，為本省自治之監(jiān)督。至于該省內(nèi)之國(guó)家行政，則省長(zhǎng)受中央之指揮”，“全國(guó)有過半數(shù)省分達(dá)至憲政開始時(shí)期，即全省之地方自治完全成立時(shí)期，則開國(guó)民大會(huì)決定憲法而頒布之”；“憲法頒布之后，中央統(tǒng)治權(quán)則歸于國(guó)民大會(huì)行使之，即國(guó)民大會(huì)對(duì)于中央政府官員有選舉權(quán)，有罷免權(quán)；對(duì)于中央法律有創(chuàng)制權(quán)，有復(fù)決權(quán)”；“憲法頒布之日，即為憲政告成之時(shí)，而全國(guó)國(guó)民則依憲法行全國(guó)大選舉。國(guó)民政府則于選舉完畢之后三個(gè)月解職，而授政于民選之政府，是為建國(guó)之大功告成。”

以上的這段話明確表明了軍政、訓(xùn)政、憲政三階段的演進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，即國(guó)民政府用武力完全占領(lǐng)一個(gè)省，即該省進(jìn)入訓(xùn)政階段；在此階段，政府派員訓(xùn)練、協(xié)助人民建立一個(gè)自治的縣，并直接選舉縣級(jí)官員；當(dāng)一個(gè)省所有的縣完全自治后，即該省就進(jìn)入憲政階段，可以選舉省長(zhǎng)；當(dāng)全國(guó)有一半的省進(jìn)入憲政階段后，即全國(guó)進(jìn)入憲政階段，頒布憲法，由人民選舉新的中央政府，而國(guó)民政府完成了自己的使命，就此解職。孫中山并沒有給出三階段的具體時(shí)間表，而是提出了一個(gè)比較明確的標(biāo)準(zhǔn)。

1928年10月，隨著張學(xué)良的東北易幟，中國(guó)至少在名義上統(tǒng)一于青天白日旗下。國(guó)民黨中央常委會(huì)根據(jù)《國(guó)民政府建國(guó)大綱》，通過并公布了《中國(guó)國(guó)民黨訓(xùn)政綱領(lǐng)》，宣布中華民國(guó)由“軍政”時(shí)期進(jìn)入“訓(xùn)政”時(shí)期?！队?xùn)政綱領(lǐng)》要點(diǎn)為:

1、中華民國(guó)于訓(xùn)政期間，由中國(guó)國(guó)民黨全國(guó)代表大會(huì)代表國(guó)民大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)民行使政權(quán)；

2、國(guó)民黨全國(guó)代表大會(huì)閉會(huì)時(shí)，以政權(quán)付托中央執(zhí)行委員會(huì)執(zhí)行之；

3、同時(shí)，由國(guó)民黨訓(xùn)練國(guó)民逐漸推行選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決四種政權(quán)；

4、國(guó)民政府總攬行政、立法、司法、考試、監(jiān)察五種治權(quán)，但國(guó)民政府重大國(guó)務(wù)之施行，要受國(guó)民黨中執(zhí)委政治會(huì)議指導(dǎo)監(jiān)督。

這些規(guī)定成為訓(xùn)政時(shí)期國(guó)民黨當(dāng)局黨政關(guān)系的最高原則。國(guó)民黨元老胡漢民認(rèn)為國(guó)民黨就是“訓(xùn)政保姆”:“國(guó)民在政治的知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)的幼稚上，實(shí)等于初生之嬰兒；中國(guó)國(guó)民黨者，即產(chǎn)生此嬰兒之母；既產(chǎn)之矣，則保養(yǎng)之，教育之，方盡革命之責(zé)；而訓(xùn)政之目的，即以保養(yǎng)、教養(yǎng)此主人之成年而還之政，為其全部之根本精神。”針對(duì)指責(zé)國(guó)民黨是“一黨專政”的言論，胡漢民進(jìn)行了反駁:“于建國(guó)治國(guó)之過程中，本黨始終以政權(quán)之保姆自任。其精神與目的，完全歸宿于三民主義之具體的實(shí)現(xiàn)。不明斯義者，往往以本黨之訓(xùn)政主義，比附于一黨專政之階級(jí)專政論，此大謬也！”

但反對(duì)者并沒有停止批評(píng)，胡適于1929年5月發(fā)表了《人權(quán)與約法》一文，要求“快快制定約法以確定法治基礎(chǔ)”；“快快制定約法以保障人權(quán)”，強(qiáng)調(diào)訓(xùn)政不能沒有法治。1931年2月，國(guó)民黨高層內(nèi)部為是否制定訓(xùn)政期間的約法發(fā)生了激烈的沖突。

立法院長(zhǎng)胡漢民反對(duì)制定約法，他認(rèn)為孫中山的遺教和著作就是訓(xùn)政期間的最高綱領(lǐng)，沒有必要新制定一部約法；而國(guó)民政府主席蔣中正則極力主張制定約法，沖突以蔣中正拘押胡漢民，罷免其立法院長(zhǎng)而結(jié)束。幾天后，3月2日，國(guó)民黨中央常務(wù)會(huì)議臨時(shí)會(huì)議議決:國(guó)民會(huì)議決制定約法，推吳敬恒、李煜瀛、王寵惠、于右任、丁惟汾、蔡元培、葉楚傖、邵元沖、劉蘆隱、孔祥熙、邵力子為約法起草委員。同年5月1日，中央全體執(zhí)監(jiān)委員臨時(shí)會(huì)議通過約法草案，國(guó)民政府于是年6月1日正式公布了《中華民國(guó)訓(xùn)政時(shí)期約法》。約法的產(chǎn)生竟然是蔣中正運(yùn)用非程序手段的結(jié)果，這真是中國(guó)式的幽默。

《約法》分為“總綱”、“人民之權(quán)利義務(wù)”、“訓(xùn)政綱領(lǐng)”、“國(guó)民生計(jì)”、“國(guó)民教育”、“中央與地方之權(quán)限”、“政府之組織”、“附則”共八章八十九條，其核心第三章“訓(xùn)政綱領(lǐng)”明確規(guī)定“訓(xùn)政時(shí)期由中國(guó)國(guó)民黨全國(guó)代表大會(huì)代表國(guó)民大會(huì)行使中央統(tǒng)治權(quán)”，“中國(guó)國(guó)民黨全國(guó)代表大會(huì)閉會(huì)時(shí)其職權(quán)由中央執(zhí)行委員會(huì)行使之”，“選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決四種政權(quán)由國(guó)民政府訓(xùn)導(dǎo)之”，“行政、立法、司法、考試、監(jiān)察五種治權(quán)由國(guó)民政府行使之”?！都s法》肯定了人民的“權(quán)利”、“自由”，第二章“人民之權(quán)利義務(wù)”規(guī)定:“國(guó)民無男女種族宗教階級(jí)之區(qū)別在法律上一律平等”，“人民非依法律不得逮捕拘禁審問處罰”，“人民之住所非依法律不得侵入搜索或封錮”，人民有信仰宗教、遷徙、通信通電秘密、結(jié)社集會(huì)、發(fā)表言論或刊行著作、請(qǐng)?jiān)傅茸杂?，“非依法律不得停止或限制之”?/span>

這是國(guó)民政府發(fā)布的第一部憲法性文件，明確了以黨代政原則，國(guó)民黨最高權(quán)力機(jī)構(gòu)即是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。政府由黨直接組織，中央所有政府機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)官員皆由國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)選任；法律的制定、修正和解釋權(quán)，一切立法原則的決定權(quán)，均由黨的機(jī)構(gòu)執(zhí)掌，黨的決議具有法律效力；國(guó)家行政決策權(quán)亦屬黨的機(jī)構(gòu)，中央政府本身無權(quán)決定重大問題，一切聽命于黨的機(jī)構(gòu)，政府為一黨專政的工具。但同時(shí)，約法也明確保障了人民的宗教、結(jié)社、言論、請(qǐng)?jiān)?、秘密通信的?quán)利和自由，比起此前的《訓(xùn)政綱領(lǐng)》是一大進(jìn)步。

在以黨治國(guó)的運(yùn)行機(jī)制中，國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)政治會(huì)議的地位和作用起到了黨與國(guó)之間的橋梁作用，它由中央執(zhí)行委員會(huì)、中央監(jiān)察委員會(huì)與國(guó)民政府成員組成，“政治會(huì)議為全國(guó)訓(xùn)政之發(fā)動(dòng)與指導(dǎo)機(jī)關(guān)，……對(duì)于黨為其隸屬機(jī)關(guān)，但非處理黨務(wù)之機(jī)關(guān)；對(duì)于政府，為其根本大計(jì)與政策方案的發(fā)源之機(jī)關(guān)，但非政府本身機(jī)關(guān)之一。換言之，政治會(huì)議實(shí)際上總握訓(xùn)政時(shí)期一切根本方針之抉擇權(quán)，為黨與政府間唯一之連鎖?！?/span>

雖然這部約法的核心是以黨治國(guó)，但它也開宗明義聲稱:“國(guó)民政府本革命之三民主義五權(quán)憲法以建設(shè)中華民國(guó)，既由軍政時(shí)期入于訓(xùn)政時(shí)期，允宜公布約法共同遵守，以期促成憲政，授政于民選之政府。”說明國(guó)民黨在理論上承認(rèn)憲政是自己的政治目標(biāo)，訓(xùn)政是為達(dá)到憲政的一種過渡政治。早在1929年，國(guó)民黨就宣布了訓(xùn)政期限為6年，這決定了訓(xùn)政是一個(gè)有著時(shí)間限制的過渡階段。

盡管國(guó)民黨以“訓(xùn)政保姆”自任，但訓(xùn)政伊始，國(guó)民黨的訓(xùn)政理論就遭到了強(qiáng)烈攻擊，反對(duì)“一黨專政”、“以黨治國(guó)”，要求“還政于民”的批評(píng)聲不絕于耳。《約法》公布不久，就發(fā)生了918事變，為了抗日救亡，團(tuán)結(jié)全中國(guó)最廣大的人士成了必然的選擇，而早日實(shí)行憲政似乎就成了最好的道路。國(guó)民黨中央的高層也出現(xiàn)了支持“結(jié)束訓(xùn)政，實(shí)行憲政”的要求。早在1931年10月，孫科提出了“速開黨禁，實(shí)行民治”的主張。1932年4月，剛上任不久的立法院長(zhǎng)孫科發(fā)表了《抗日救國(guó)綱領(lǐng)草案》，提出“于最近期間，籌備憲政之開始”，并要求開放黨禁，遭到了時(shí)任行政院長(zhǎng)汪精衛(wèi)、監(jiān)察院長(zhǎng)于右任的公開反對(duì)。于是這三位國(guó)民政府的院長(zhǎng)進(jìn)行了公開點(diǎn)名的辯論，引發(fā)了一場(chǎng)關(guān)于憲政與訓(xùn)政的全社會(huì)的大辯論，大大推動(dòng)了國(guó)民黨的憲政步伐。同年12月20日國(guó)民黨四屆三中全會(huì)第三次大會(huì)決議，通過孫科等提案:積極進(jìn)行地方自治工作，并于1935年3月召開國(guó)民大會(huì)，議決憲法，從速起草憲法草案。1933年1月，立法院指定了以孫科為首的憲法起草委員會(huì)，正式開始了憲法草擬工作，次年10月，憲法草案于立法院二讀通過。1935年10月，國(guó)民黨召開了第五次全國(guó)代表大會(huì)，大會(huì)宣言提出:“開憲治，修內(nèi)政，以立民國(guó)確實(shí)鞏固之基礎(chǔ)”，“國(guó)民大會(huì)須于二十五年（即1936年）以內(nèi)召集之，憲法草案并須悉心修訂，俾益臻于完善”。隨后的12月4日，國(guó)民黨五屆一中全會(huì)決議第二年5月5日宣布憲法草案，11月12日召開國(guó)民大會(huì)，10月10日前代表選舉完畢。1936年4月23日，國(guó)民黨中常委通過了《憲法草案修正原則》，及《國(guó)民大會(huì)組織法》、《代表選舉法修改原則》，1936年5月5日，國(guó)民政府準(zhǔn)時(shí)公布了《中華民國(guó)憲法（草案）》，這份憲草因此又稱之為《五五憲草》。

《五五憲草》分為“總綱”、“人民之權(quán)利義務(wù)”、“國(guó)民大會(huì)”、“中央政府”、“地方制度”、“國(guó)民經(jīng)濟(jì)”、“國(guó)民教育”、“憲法之實(shí)施和修改”共八章，其特點(diǎn)為：

1、保障人民之自由權(quán)利:因制定于抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)之前，鑒于當(dāng)時(shí)之憲政運(yùn)動(dòng)，是集中國(guó)力以救國(guó)的運(yùn)動(dòng)，因此對(duì)于人民的自由權(quán)利，采取間接保障制度，有關(guān)條文，多有“非依法律不得限制之”的規(guī)定；

2、行使政權(quán)之國(guó)民大會(huì):遵照權(quán)能劃分的理論，規(guī)定國(guó)民大會(huì)之職權(quán)，為選舉、罷免政府重要官員，創(chuàng)制、復(fù)決法律，修改憲法，憲法賦予之其它職權(quán)等六項(xiàng)之多，足以收政權(quán)機(jī)關(guān)合理控制治權(quán)的實(shí)效。

3、行使治權(quán)之總統(tǒng)與五院:規(guī)定總統(tǒng)及立法、司法、考試、監(jiān)察四院，皆對(duì)國(guó)民大會(huì)負(fù)責(zé)；行政院院長(zhǎng)對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，“政府有能，人民有權(quán)”；行政院與立法院之關(guān)系，互相平等。

4、均權(quán)主義與地方制度:對(duì)于中央與地方權(quán)限規(guī)定:實(shí)行縣自治，“凡事務(wù)有因地制宜之性質(zhì)者，劃為地方自治事項(xiàng)。”

5、國(guó)民經(jīng)濟(jì)與教育:將國(guó)民經(jīng)濟(jì)與教育兩大問題，各列專章，共有二十三條，為實(shí)現(xiàn)民生主義的必要措施。

1936年5月14日，國(guó)民政府公布《國(guó)民大會(huì)組織法》和《國(guó)民大會(huì)代表選舉法》，其中規(guī)定:“國(guó)大”代表總數(shù)為1，200名。選舉分為區(qū)域選舉、職業(yè)選舉、特種選舉三種。區(qū)域代表和職業(yè)代表的候選人，分別由各縣之鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)、坊長(zhǎng)和機(jī)關(guān)職員推選，最后由國(guó)民黨政府指定。國(guó)民黨中央執(zhí)行委員、監(jiān)察委員(按:共計(jì)140人)為“當(dāng)然代表”。至于選民資格則規(guī)定:年滿20歲的中華民國(guó)國(guó)民，“經(jīng)公民宣誓者，才有選舉代表之權(quán)。”由于中日關(guān)系又趨于緊張，華北地區(qū)的國(guó)大代表未能及時(shí)選出，國(guó)民大會(huì)無法按時(shí)召開。同年12月12日，爆發(fā)“西安事變”，國(guó)內(nèi)形勢(shì)發(fā)生了戲劇性的轉(zhuǎn)折，因此1937年2月20日國(guó)民黨五屆三中全會(huì)議決國(guó)民大會(huì)定于本年11月12日召開。

1937年4月，立法院又對(duì)《國(guó)民大會(huì)組織法》和《國(guó)民大會(huì)代表選舉法》進(jìn)行了修改，鑒于人們的反對(duì)，取消了由國(guó)民黨政府指定候選人的辦法，但同時(shí)卻又規(guī)定:另設(shè)“指定代表”240人，國(guó)民黨候補(bǔ)中、監(jiān)委員(按:共計(jì)68人)也得為“當(dāng)然代表”。這樣，“當(dāng)然代表”、“指定代表”、“特種選舉代表”總計(jì)達(dá)600多人，占代表總數(shù)的40%，其余的則為區(qū)域和職業(yè)的兩種“民選”代表。至1937年夏，除河北、察哈爾、北平、天津、東北、臺(tái)灣等地或被日本占領(lǐng)，或“華北自治”情形特殊以外，其余各地的國(guó)大代表選舉均已完成，然而正在此時(shí)抗日戰(zhàn)爭(zhēng)全面爆發(fā)，國(guó)民大會(huì)無法按時(shí)召開，自此中國(guó)的憲政之路被嚴(yán)重阻斷，中國(guó)進(jìn)入了戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)。

軍政、訓(xùn)政、憲政三階段理論充滿了爭(zhēng)議，支持者認(rèn)為這是中國(guó)民主化的必由道路，中國(guó)人由于缺乏民主經(jīng)驗(yàn)，空有憲法之名，但無法有效履行憲法，反而會(huì)被某一政治集團(tuán)或強(qiáng)人利用。孫中山認(rèn)為:“不經(jīng)訓(xùn)政時(shí)代，則大多數(shù)之人民久經(jīng)束縛，雖驟被解放，初不了知其活動(dòng)之方式，非墨守其放棄責(zé)任之故習(xí)，即為人利用陷于反革命而不自知?！闭浅鲇谶@種考慮，孫中山才設(shè)想出了這一理論。而胡漢民的“訓(xùn)政保姆論”更是這一理論的生動(dòng)形象的闡釋。反對(duì)者以胡適為代表:“我們可以明白中山先生的主張訓(xùn)政，只是因?yàn)樗静恍湃沃袊?guó)人民參政的能力”；“人民需要的訓(xùn)練是憲法之下的公民生活。政府與黨部諸公需要的訓(xùn)練是法治之下的政治生活?！戎扔X’的政府諸公必須自己先用憲法來訓(xùn)練自己，裁制自己，然后可以希望訓(xùn)練國(guó)民走上共和的大路”；“絕少數(shù)的人把持政治的權(quán)利是永不會(huì)使民眾得著現(xiàn)代政治的訓(xùn)練的。最有效的政治訓(xùn)練，是逐漸放開政權(quán)，使人民親身參加政治里得到一點(diǎn)政治訓(xùn)練。說句老實(shí)話，學(xué)游泳的人必須先下水，學(xué)彈琴的人必須先有琴?gòu)棥椪菓椪淖詈糜?xùn)練?！?/span>